完善政府投資體制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程

    日前，中共中央總書(shū)記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議，通過(guò)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

    會(huì)議強(qiáng)調(diào)，深化投融資體制改革，要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。要拓寬投資項(xiàng)目資金來(lái)源，充分挖掘社會(huì)資金潛力。

    不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《意見(jiàn)》精神，完善政府投資體制來(lái)推動(dòng)投融資體制改革正是此次深改組會(huì)議的一個(gè)新思路。而發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)則是改革的方向。

    其實(shí)，近兩年來(lái)，政府已經(jīng)在這方面出臺(tái)了一系列政策。據(jù)財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌于2015年12月18日在第十五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言，截至當(dāng)時(shí)全國(guó)各地公布推薦的PPP項(xiàng)目有6650個(gè)，計(jì)劃投資額8.7萬(wàn)億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在財(cái)政收入增速下降、地方政府性債務(wù)逐步規(guī)范化的情況下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步投資的潛力和空間受到制約。而發(fā)展和推動(dòng)PPP能夠更有效提高公共服務(wù)的供給效率。

    相應(yīng)的，保障PPP項(xiàng)目落地，政府的財(cái)政支持起到了引領(lǐng)作用。為了解決PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題，財(cái)政部聯(lián)合10家金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立PPP融資支持基金，總規(guī)模1800億元。此舉的政策效應(yīng)明顯。一方面，中央把幾家機(jī)構(gòu)以及財(cái)政專項(xiàng)等“碎錢(qián)”、“零錢(qián)”合并起來(lái)，盤(pán)活使用，可避免重復(fù)投資，更好支持重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的項(xiàng)目建設(shè)，形成示范效應(yīng)；另一方面，國(guó)家資本的進(jìn)入將成為該基金乃至具體PPP項(xiàng)目的信用背書(shū)，吸引大量對(duì)政策敏感的社會(huì)資本進(jìn)入，并通過(guò)杠桿作用形成放大效應(yīng)，進(jìn)一步提升財(cái)政資金的使用效率和效益。

    由此看來(lái)，完善政府投資體制，即是深化投融資體制改革的一部分。但是，值得注意的是，完善政府投資體制絕不僅僅是出資了事。政府引導(dǎo)投資要真正有效，完善政府投資體制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。

    由于我國(guó)仍處于PPP模式的探索階段，目前在觀念認(rèn)識(shí)、工作機(jī)制、法律法規(guī)、配套政策等方面，仍存在著一些困難和亟待解決的難點(diǎn)。在傳統(tǒng)政府投融資模式下，存在的重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)維護(hù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管等問(wèn)題并未完全改善；甚至部分地方政府在平臺(tái)公司融資的渠道被切斷后，利用明股實(shí)債、保本回購(gòu)等方式進(jìn)行變相融資。如此不但無(wú)法推動(dòng)PPP模式落地，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)投資的本意，反而加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    在這種背景下，要推動(dòng)PPP持續(xù)健康地發(fā)展，首先，營(yíng)造良好的環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)資本的安全感。政府必須轉(zhuǎn)變“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)選手”的雙重身份，以平等、合作的方式和社會(huì)資本商討條款，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)龋⒁晕谋竞贤姆绞郊右约s束。而且，除了初期的引導(dǎo)投資外，政府也要參與到項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程中。

    其次，針對(duì)相關(guān)法律調(diào)控不完善的現(xiàn)實(shí)情況，要彌補(bǔ)法律法規(guī)的短板，以規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，更好促進(jìn)各個(gè)主體之間的合作，推動(dòng)項(xiàng)目高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但要注意的是，法律規(guī)定不能是零零散散的修訂，而應(yīng)當(dāng)搭建系統(tǒng)性的框架和可落地執(zhí)行的條款。例如，PPP的財(cái)政支持不僅是來(lái)自政府引導(dǎo)基金的初始投資，還可通過(guò)不斷完善政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法、稅收優(yōu)惠的支持力度和支持方式，來(lái)加大PPP政策扶持的力度。

    再次，引入“市場(chǎng)化管理、專業(yè)化運(yùn)作”是健全PPP項(xiàng)目和政府投資基金管理機(jī)制，防范尋租與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的良方。這就要求在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)更加公開(kāi)透明地招標(biāo)、推進(jìn)時(shí)選用專業(yè)基金公司組織運(yùn)營(yíng)并由專業(yè)人士做出投資決策，也就是說(shuō)，政府財(cái)政由過(guò)去對(duì)企業(yè)、項(xiàng)目等補(bǔ)貼、減稅降費(fèi)用等行政劃撥模式，向市場(chǎng)化、專業(yè)化投資扶持模式轉(zhuǎn)變，以保證項(xiàng)目靈活運(yùn)作，提高資金的使用效率和回報(bào)率，從而吸引更多社會(huì)資本甚至海外資本加入PPP項(xiàng)目或政府主導(dǎo)基金推進(jìn)的項(xiàng)目，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

最后，為吸引社會(huì)資本進(jìn)入，國(guó)家出資部分應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大效應(yīng)。比照國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金“優(yōu)先滾存使用”安排，收益分配實(shí)行先回本后分紅，社會(huì)出資人可優(yōu)先分紅。國(guó)家出資收益可適當(dāng)讓利，收回資金優(yōu)先用于基金滾存使用。這會(huì)顯示出政府“只引導(dǎo)、不謀利”的公益性動(dòng)機(jī)，而“收回資金滾存使用”則可以不斷擴(kuò)大基金規(guī)模。

    總之，以PPP模式為代表的政府引導(dǎo)投資項(xiàng)目要想真正落地，需要系統(tǒng)性的政策支持和制度建設(shè)。唯有踐行政府和社會(huì)、民間資金協(xié)同發(fā)力、市場(chǎng)化運(yùn)作、資金優(yōu)先滾存使用等政策，充分發(fā)揮國(guó)有資本的杠桿作用，才能做大投資規(guī)模，更好地發(fā)揮投融資服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率。