地方自主發(fā)債打開改革想象空間

經國務院批準，2014年上海、北京等10地試點地方政府債券自發(fā)自還。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，不僅是地方融資的需要，也為優(yōu)化地方治理體系、推進財政體制改革打開了新空間。

此前，地方融資主要依靠融資平臺完成。由于有地方政府提供隱性擔保，地方融資平臺無須按金融市場規(guī)律行事，而更多地體現地方的行政意志。其結果是，融資的成本和收益都不能得到合理評估，其潛在的金融風險也因此無法評估。近年來關于地方債是否會導致金融風險的爭議不斷出現，其根本原因即在于地方融資途徑較為混亂。此外，融資不僅可能投到公共服務類項目中，也可能投到競爭類項目中，這既有損于地方的公共服務建設，也容易形成針對社會資本的不公平市場環(huán)境。

地方自主發(fā)債的好處是，既可緩解地方財政狀況，又有助于堵住政府隱性發(fā)債的空間，把資金來源和用途擺到明面上。這種財政的主動權，對于地方更積極地實現與中央宏觀政策的協(xié)調性，顯然有利。而更深遠的意義，是為地方治理的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

地方政府成為發(fā)債主體后，就在事實上成為法人，在獲得融資權的同時也必須承擔相應的市場責任。此前財政部代發(fā)地方政府性債券，等于全體納稅人為一地的財政決策提供擔保。現在，地方政府債券自發(fā)自還，強調了權責統(tǒng)一，財權事權統(tǒng)一。這正是優(yōu)化地方治理的目標之一。地方政府更科學地考慮發(fā)債的成本、收益等問題，而不是拍腦門決策，地方行政自然也會更合理。此外，地方自主發(fā)債還為預算體制改革打開了空間。權責規(guī)定更明確，地方政府的財政也就更透明。

要實現上述預期目標，要做的事還很多。一是地方確權問題。這包括地方政府發(fā)債權和地方政府資產的確定。如果地方政府負責人變動頻繁，其債務責任如何延續(xù)，地方政府資產能否支撐融資需求等，都需要進一步確定。二是對自主發(fā)債所得資金的使用監(jiān)管問題。如何讓融資用到有利于地方民生和長期發(fā)展的地方，而不是為急功近利的短期政績服務，地方發(fā)債程序、發(fā)債意圖、資金用途和使用效果都需有程序監(jiān)管。三是確保債權人收益的問題。地方政府具有強大的資源調動能力，發(fā)債成功相對可以得到保證。但能否按市場規(guī)律辦事，讓社會資本獲得其應得的收益權，一旦出現違約風險，如何保證地方不拿公共利益作交換，都需進一步的頂層設計。

這些待解問題，也為我們打開了地方行政改革的想象空間。地方治理體系越科學，其金融市場環(huán)境就越好，發(fā)債就越容易。在地方財政利益與改革捆綁到一起后，可以預期，地方改革的主動性將有所提高。就此而言，給地方自主發(fā)債的授權，也是對其進一步改革的催促。